历史文化名城保护扩大至全市域

《北京历史文化名城保护条例（草案）》提请审议，多名代表、委员详解重新制定背后的考量
历史文化名城保护扩大至全市域

1月18日，东四南、北大街环境整治提升主体工程完工，“修旧如旧”留存古都特色。

新京报记者王贵彬摄

去年10月1日，房山区南窖乡，北京西山民俗文化节开幕。资料图片/新京报记者李凯祥摄

舒小峰市政协委员、中国古迹遗址保护协会副理事长

新京报记者倪伟摄

黄一品市人大代表、北京城建天宁消防总经理

秦红岭市人大代表、北京建筑大学教授

李桦市人大代表、天街集团董事长

在北京市十五届人大四次会议上，《北京历史文化名城保护条例（草案）》提请审议。

相比于2005年版的保护条例，此次重新制定明显扩大了保护范围，对于历史文化名城的保护不再限于中心城区，而扩大至全市范围的古村落、古树等。

市“两会”期间，记者采访了多名代表、委员，其中不乏全程参与立法调研的专家代表。他们详解了此次条例重新制定背后的考量，并提出修改意见。

1 保什么

保护范围从老城扩展到全市

“与2005年版保护条例相比，这次条例重新制定的一个很明显的变化，就是扩大了历史文化名城范围，从此前的中心城区扩大到了全市范围，农村地区的历史建筑也纳入了保护范围。”市人大代表、北京城建天宁消防总经理黄一品多次参与了条例重新制定的调研。

条例草案规定，北京历史文化名城的范围涵盖北京全部行政区域，主要包括老城、三山五园地区以及大运河文化带、长城文化带、西山永定河文化带等。

“上一版历史文化名城保护条例主要涵盖范围是老城，就是北京经典的‘凸’字形的老城范围。”市政协委员、中国古迹遗址保护协会副理事长舒小峰也看出了这个变化，而正在重新制定的条例，保护范围和对象已经扩大到了整个北京市范围之内，包括三山五园、三个文化带、古村落、古道等都在保护范围内，核心区固然是重中之重，但注意力不仅仅局限在核心区。

舒小峰认为，这点意义很大。“把整个北京都纳入历史文化名城保护体系里，不仅老城的胡同、四合院不能再拆，古村落、古道等历史景观也要进行保护。”

不仅如此，黄一品表示，条例草案还提出推进京津冀历史文化名城保护体系的建设，以求做到保护标准的统一。

进行目录化管理便于监督

保护名录制度也是此次重新制定时新增的制度。条例草案规定，区政府根据普查情况组织专家论证，依据有关标准提出保护名录初选名单。公示后的结果，报送北京市历史文化名城保护委员会复审。

“进行名录化管理不仅可以加强保护，也更便于公众监督，一旦进入名录，大家就都知道，可以加强监督。”市人大常委会城建环保办相关负责人解释。

“条例草案提出，任何单位和个人可以向所在地的区人民政府申报、推荐保护对象。如果我住的是一个有价值、有故事的老房子，我就能向政府部门推荐。”市人大代表、北京建筑大学教授秦红岭也全程参与了条例重新制定，对于这条印象深刻。

重新制定的条例还提出了强制申报制度和预先保护制度，各区普查后，符合条件但没有列入的，名城委员会可以建议纳入名录，防止遗漏。

新增的预先保护制度则是一种应急的管理。尚未纳入保护名录，区政府核实初步确认有保护价值的，应该确定为预先保护对象，向所有权人、使用人发出预先保护通知，告知应该采取的保护措施。

“随着社会进步，我们是逐步认识到一些文物的价值，所以预保护制度十分有必要。我们代表们调研过北京坊，有些建筑是上世纪70年代的，对于这些建筑，要不要保护大家分歧较大，这类文物就可以进行预保护。”黄一品说。

2 谁来保

建立保护责任人制度

条例草案提出，市政府负责历史文化名城保护工作，区政府负责本行政区域内的历史文化名城保护工作。

黄一品认为政府应该主导一些文物保护。“现存历史文化建筑绝大多数的产权还是在政府部门，比如，位于西城的京报馆是民国时期的重要历史文化建筑，我们在调研的时候发现，此前京报馆被十几家单位占用。前不久政府协调腾退，修旧如旧，将京报馆整体保护起来。”

同时，条例草案提出，历史文化名城的保护实行保护责任人制度。比如，老城、三山五园地区、三条文化带的保护责任人是所在地的区政府。街道办、乡镇政府、所有权人、使用人、保护管理单位都可以成为保护责任人。无法确定保护责任人的，由市、区政府制定。

“对各类保护对象，分别设立保护责任人，是为了把责任落实到人。”市人大常委会城建环保办相关负责人解释。

舒小峰表示，条例草案要求，在出现问题之前先明确各方责任，他们对日常维护保养就负有了法律责任，一旦出现问题就能找出来，可以直接追究相关单位和负责人的责任，甚至有可能涉及刑事责任。“可以说是动真格儿的了。”

3 怎么保

对不同保护对象分级分类管理

条例草案在扩大保护范围后，还就不同保护对象分别设立措施，分级分类管理。

“历史文化街区、名镇、名村核心范围是管得最严的，建设控制地带、成片传统平房区和特色地区都有相应的保护要求。”市人大常委会城建环保办相关负责人介绍。

按照条例草案，在历史文化街区、名镇、名村的核心保护范围内，不得进行新改扩建活动，但是，新改扩建必要的市政基础设施、公共服务设施以及按照保护规划进行风貌恢复建设除外；在历史文化街区、名镇、名村的核心保护范围内进行必要的市政基础设施、公共服务设施以及按照保护规划进行风貌恢复建设的，应当严格保护历史格局、街巷肌理和传统风貌，鼓励聘用传统工匠，尽可能采用传统工艺和材料。

在成片传统平房区和特色地区内新建、改建、扩建建筑物、构筑物的要求则简明很多。只提出，按照保护要求使用新材料、新技术和现代设计手法的，应当注重保护历史格局、街巷肌理和传统风貌。

老字号被鼓励原址、原貌保护。传统节目、特色民俗、特色工艺、方言则要求加强研究记录，并加强对具有历史价值的老字号、老物件、老手艺、老剧目等保护利用。

4 怎么用

“利用和保护并不矛盾”

相比于2005年版的保护条例，正在重新制定的条例新设立了“保护利用”一章，提出了合理利用和有序开放的原则，鼓励和支持历史建筑、历史文化街区、名村和传统村落利用与开放。

“保护利用和保护并不是矛盾的。我认为，可以根据文物不同的种类，开设博物馆、书吧等，既能够复原一段历史，又能将文物的利用价值最大化。”黄一品说。

条例草案鼓励历史建筑结合自身特点和周边区域的功能定位，引入图书馆、博物馆等文化和服务功能。

“房子如果不用坏得更快。”黄一品说，“比如京报馆，完全可以开辟成为报业历史博物馆供百姓参观。不过，历史建筑利用的前提是必须跟文物原有的性质相关，利用是为了更好地保护。”

“历史文化名城的保护，一定不是博物馆式的、‘冰冷式’的保护。城市是一个活的有机体，有人，有生活，有各种业态。最好的保护，其实是找到合理的利用模式，用起来才能保起来。”秦红岭提出了相同的看法，她表示，目前，对文物的活化利用主要集中在文化业态，可以探索更多业态引入，进行创新和松绑；另一方面，应当思考如何可持续性地利用。

舒小峰也认为，历史文化名城保护的方向，是要通过有效的保护，实现人与建筑、环境的和谐相处。所以改善居民生活条件，也写在了条例里，这些年一直在探索申请式退租、房屋置换等方式。有原住民生活，老城才有活力，才能保持原有生态。

历史建筑可依法转让、抵押

条例草案明确提出历史建筑可以依法转让、抵押、出租。“这是保护理念的重大转变，如果自己没有能力保护，可以让更有能力的人保护。”市人大常委会城建环保办上述负责人称。

此外，对于工业遗迹等历史建筑在符合规划、正面清单以及结构、消防、环保等要求的前提下，实际使用用途与权属登记中土地用途不一致的，可以向规划和自然资源管理部门申请变更使用用途，有关部门按照变更后的用途依法办理审批手续。

“原来的规定比较死，实际上，拥有产权也好、使用权也好，只要依法尽到保护的责任或利用的责任，一些问题可以用市场化的手段来解决。”黄一品说。

秦红岭则认为，历史文化名城保护是全社会的共同责任，光靠政府力量无法完成，应当加强社会参与度。对于文物、历史建筑，应当尽量公益性、开放性使用，但也需要后续的资金维护，可以尝试历史建筑的“认养”制度，吸纳有能力的企业参与保护利用或出资购买第三方服务，以多元化利用社会资金。不过，这种模式要对企业的权利和义务进行明确，考验“划线”的能力。

市人大代表、天街集团董事长李桦也认为，历史建筑长期维护需要资金，这种资金也不能完全是政府来付，应该综合施策，文物的保护是全民性的，在政府的引导下，引进资本对文物保护。

“这次修法从法律上给社会力量参与名城保护提供了依据。”舒小峰说。

声音

把整个北京都纳入历史文化名城保护体系里，不仅老城的胡同、四合院不能再拆，古村落、古道等历史景观也要进行保护。——舒小峰

房子如果不用坏得更快。不过，历史建筑利用的前提是必须跟文物原有的性质相关，利用是为了更好地保护。——黄一品

城市是一个活的有机体，有人，有生活，有各种业态。最好的保护，其实是找到合理的利用模式，用起来才能保起来。——秦红岭

历史建筑长期维护需要资金，这种资金也不能完全是政府来付，应该综合施策，文物的保护是全民性的，在政府的引导下，引进资本对文物保护。——李桦

■ 建议

亟待完善法律体系

目前，北京已经有一些社会力量参与文物保护的案例，比如正阳书局等。

“但毕竟还是一些个例，只能靠相关政策、文件作为依据，实施起来还会有一些困难。而且在实际操作中也发生过一些问题，比如一些使用方没有很好地保护文保单位，未来在实施中要加强管理。”舒小峰说。

李桦也发现，目前如何利用文物和一些现行政策不太吻合，比如说产权问题。