浅析公民的疫苗接种义务
陈云良 (广东外语外贸大学法学院、广东国际战略研究院教授)
新冠肺炎疫苗的研发成功和附条件上市迎来了全球新冠肺炎疫情防控的转折点，随之而来的是如何依法依规有序规范地推进新冠肺炎疫苗接种工作。多份国内外调查报告显示，各国民众均存在一定程度的疫苗犹豫甚至反疫苗情绪。为提高疫苗接种率，国内部分地区和单位采取强制接种办法引发讨论。
我国基本医疗卫生与健康促进法(以下简称基本医疗卫生法)第二十一条规定：“国家实行预防接种制度，加强免疫规划工作。居民有依法接种免疫规划疫苗的权利和义务。政府向居民免费提供免疫规划疫苗。”不仅赋予公民接种疫苗的权利，也为公民设定疫苗接种的义务。对该条的正确理解和适用将为当下依法有序规范推进新冠肺炎疫苗接种工作提供法律支持。
一、何为“预防接种制度”
“预防接种制度”是以预防为主，根据传染病疫情监测和人群免疫水平，有计划地实施疫苗接种，提高人群免疫力，从而达到控制和消灭某些传染病目的的制度。
1980年，原卫生部发布的《预防接种工作实施办法》初步形成了我国现行疫苗接种制度以及疫苗损害救济制度之基本框架。1989年颁布并实施的传染病防治法将预防接种纳入由全国人大常委会制定的法律之中，之后不断地出台和完善相关法律。2019年，疫苗管理法颁布，同年颁布的基本医疗卫生法规定“国家实行预防接种制度，加强免疫规划工作。居民有依法接种免疫规划疫苗的权利和义务”。
至此，我国形成以基本医疗卫生法为统筹，疫苗管理法与传染病防治法为核心，各行政法规及部门规章为具体内容的兼具系统性和层次性的预防接种法律制度。
二、何以疫苗接种应成为义务
为何需要将疫苗接种规定为公民之义务？在理论层面，可从道义主义与功利主义中追溯其理论基础。
道义主义强调个人既有免于受他人感染之权利，亦有避免陷入他人于传染病危险之道德义务。对国家而言，国家应全力救治感染患者、拯救生命，把人民群众的生命健康置于第一顺位，同时国家亦应及时推动新药、疫苗等产品的研发，为保障民众生命健康权创造条件。公共健康的维护必然需要国家道义与个人道义的协同，国家道义为保障公共健康创造条件，个体要接受来自公权力对自由的必要限制并承担起法律所赋予的特定义务。由此，本属于道德义务的疫苗接种可能转变为法定义务。
功利主义也为国家预防接种制度提供了强有力的支撑。一方面，疫苗接种于个人而言，能使机体获得相应疾病的抵抗力，从而减少其患病概率，有利于个体健康；另一方面，免疫规划疫苗是一种具备正外部性的公共产品，接种者在减少自身患病概率的同时，对其他人而言也是一种外部收益。同时，相较于其他传染病防治措施，疫苗接种带来的保护更具有彻底性和持续性，也具有更高的社会效益。因而，在可负担的前提下，将部分疫苗的接种作为一项法定义务予以确立，并由国家财政免费提供，是既符合自利原则，又能使社会最大幸福增加的正当举措。
将预防接种从一种道德义务引向法定义务，不仅是为了更好配置公共健康资源，其最终仍旧回归于守护社会的基本道义之上。在坚持公平正义的前提下，使用功利主义寻找最有效配置权利义务的方式，方能为免疫规划疫苗接种成为法定义务提供良好的理论支撑。
三、从“免疫规划疫苗”的释义看疫苗接种的类别与次序
对基本医疗卫生法中“免疫规划疫苗”的理解，大多数人陷入“国家免疫规划确定的疫苗”的误解中，认为其仅是一种明确的有限列举目录。而事实上，疫苗管理法对“免疫规划疫苗”的界定不仅包括国家免疫规划确定的疫苗，还包括省级政府补充的免疫规划疫苗、应急接种疫苗和群体性预防接种疫苗。而在此四类免疫规划疫苗中，又可因其使用情形不同，进一步划分为常规接种疫苗和紧急接种疫苗。
“免疫规划疫苗”是一个包含常规接种疫苗与紧急接种疫苗的合集，其并非是一个完全封闭的法律概念。其中，除国家免疫规划确定的疫苗是全体公民的共同义务之外，其他三类免疫规划疫苗均呈现明显的地域性和对象性倾向。对于免疫规划疫苗的判断不能局限于其是否属于已明确列举的14种常规接种疫苗以及3种应急接种疫苗范围之内，还需要依据现实情况以及政府所作的补充接种、应急接种或群体性预防接种等行政决定进一步研判。
免疫规划疫苗与非免疫规划疫苗分别对应着公民的法定义务与道德义务，而在免疫规划疫苗之中，常规接种疫苗与紧急接种疫苗又分别对应着公民的常规义务与紧急义务。在义务次序上，法定义务高于道德义务，而在法定义务中，紧急义务高于常规义务。当然，这种次序上的排列只是一般理论上的排列，并不排除特殊情形。当两种义务存在冲突且不可调和之时，方可依义务之次序进行必要的舍弃，而当不存在义务冲突之时，无论常规义务或是紧急义务，都是公民应当依法履行的义务。
四、公民疫苗接种义务与权利的调和
“政府向居民免费提供免疫规划疫苗”的规定从国家义务层面确证公民疫苗接种权利是一种受益权而非自由权。疫苗接种的权利基础不仅在于个体健康权，还包括公共健康权。公共健康权是一种以社会全体成员健康保障为目标，由社会成员全体共享的健康利益，强调国家主导、公民协同。公共健康权具备整体性，这种利益不可能分割到每一个成员身上，并由该成员决定是否放弃，因而其消极自由属性被大量克减，而表现出受益权的属性。
这种受益权的享有是公民负担免疫规划疫苗接种义务的必要前提。国家应确保疫苗质量的安全、有效，确保足够的疫苗数量，确保接种人员接种技术水平合格、规范等，尽可能减少人为因素导致的接种风险。
在法治实施过程中通过对权利和义务的调和、运用来达到引导、促进公民主动进行疫苗接种的目的，从而提升其现实意义。可以通过对权利的保障或促进来增加公民疫苗接种意愿，或者施加不利亦负担来督促公民履行疫苗接种义务。但是，在措施选择过程中，要把握正向激励和反向惩戒之间的平衡，避免矫枉过正，使公民产生抵触情绪。
尽管目前我国疫苗的接种率大幅提高，人们的接种意愿越来越强烈，但是仍有不少居民观望，甚至有人抵制。为了全社会免受新冠病毒持续侵害，早日恢复正常工作生活秩序，我们可以有条件设立强制接种制度，推进基本医疗卫生法第二十一条实施。各地新冠肺炎疫情防控机构可以为新冠肺炎疫苗接种者的工作、生活、出行设定更多便利，引导更多居民主动接种。
(原文刊载于《华东政法大学学报》)
