打通营商环境“中梗阻”琼中检察巧解7年未结“骨头案”
□ 本报记者 邢东伟 翟小功
近日，《法治日报》记者驱车100多公里来到位于海南省琼中黎族苗族自治县乌石农场2队的湾岭种猪测定场。这里地处五指山腹地，树林密布，风景秀美。
“2012年，我们便在这里选址建设种猪场，还得到国家资金支持，没想到因未批先建，先后被刑事立案、行政处罚，耗时7年未结案。”采访中，海南农垦新牧种猪有限公司(以下简称新牧种猪公司)经理张建平向记者倒起了苦水。
随后，张建平话锋一转，感激之情溢于言表：“幸亏检察机关及时介入监督，仅用了半年时间，刑事案子撤了，行政争议也化解了，我们公司终于从困境中解脱了。”
2012年7月，为响应政府大力发展生猪养殖、保障市场猪肉供应的号召，新牧种猪公司决定兴建两个种猪场。几经调研选址，新牧种猪公司最终在琼中县新进农场旁及湾岭镇选择两块地筹建种猪场。2013年3月，获得国家中央农业综合开发产业化经营项目150万元的资金支持。
随后，新牧种猪公司在向琼中县相关行政部门申报征地审批手续的同时，开始筹资备料开工建设两个种猪场。之后，采取未批先建的办法，开始平整土地建设养猪场。
2014年7月，琼中县林业局分别向琼中县森林公安局移送两处猪场非法占用林地线索。随后，县森林公安局分别对两地占林情况进行刑事立案侦查，认定两处猪场涉嫌非法占用农用地罪，占用地块面积共计35.5亩。
琼中县国土环境资源局听闻新牧种猪公司非法占地建猪场后，迅速派员现场勘查，认定该公司存在改变土地用途，违法兴建猪舍、职工宿舍等建筑的情况，并作出恢复土地原状，罚款41万余元的行政处罚决定。
2015年、2016年，新牧种猪公司向海南省林业厅、琼中县公安局等部门递交材料，以“猪场动工在前，林业保护规划制订在后”为由，要求作撤案处理；同时，对行政处罚决定提出免除处罚的申辩。
2015年5月20日，琼中县法院作出对41万余元罚款强制执行的行政裁定。7月8日，新牧种猪公司缴纳罚款。然而，有关非法占地的刑事案件一直未侦查终结，对“恢复土地原状”的行政处罚也一直未得到执行，民生项目成了“闹心工程”。
一晃7年过去了，案件一直悬而未决。2020年12月，琼中县检察院赴有关部门进行撤案监督走访时，这件历时7年仍未办结的“疑难案件”引起了检察官的注意。
几天后，张建平受邀来到琼中县检察院，向接待他的该院检察长傅剑平叙述了建猪场被处罚的全过程，他正式请求检察机关依法监督。其后，该院召开专题会议，对此案进行全面客观分析研究，最终决定由傅剑平包案，彻底查清这起久拖不决案件背后的问题。
紧接着，傅剑平带领3名办案检察官实地调查取证。经核查，两处猪场已累计投资5857万元，两年来共出栏肥猪、种猪、仔猪9万余头。“经过细致审查，我们厘清了该案的疑难点、争议点，及时向海南省检察院及琼中县委政法委和县委领导汇报，确保案件处理经得起法律、历史的检验。”承办检察官李少杰说。
2021年1月18日，琼中县委政法委就此案召开会议，听取案情汇报后，明确要求由琼中县检察院牵头依法依规查明案情，解除企业后顾之忧，为企业发展提供法治护航。
半年来，为将此案办成铁案，既符合法律规定又能为企业解困，琼中县检察院承办检察官在重新审查全部案件材料的同时，全面收集涉及此案的法律、地方法规及政策标准，吃透法律政策。
“通过查阅材料、现场查看，结合相关人员证言，可确定这两处种猪场案发时均为农用地，也未完善手续，存在‘未批先占’现象，琼中县森林公安局2014年立案有法律依据。”傅剑平说，但行政机关对涉案企业非法占用林地行为的立案及处罚标准，仍停留在法律政策调整之前的认知上，随着全县“多规合一”改革，相关标准已经发生了根本变化。
原来，2015年6月，海南在全国率先开展了省域“多规合一”改革试点。根据2018年海南省六届人大常委会第3次会议发布实施的《关于实施海南省总体规划的决定》及琼中县规划，2018年以后，涉案土地已被调出林地规划范围，作为设施农业用地使用。
2017年8月15日，新牧种猪公司以新进种猪场、湾岭种猪场系设施农业用地的名义完成备案手续。备案前，琼中县林业局于当年8月2日向黎母山镇政府回函“根据‘多规合一’初步成果”，猪场不涉及林地。
“按上述规定，新牧种猪公司所建两处猪场用地已不需要审批。”检察官助理王梅茜说，既然对生猪养殖使用林地相关法规及政策有新的规定，琼中县公安局对新牧种猪公司的刑事立案和县国土环境资源局的行政处罚，已无实际意义。
2021年4月30日，琼中县检察院向县公安局发出通知书，要求说明对新牧种猪公司两处猪场以涉嫌非法占用农用地罪立案的理由。接到通知书后，琼中县公安局很快作出答复：针对新牧种猪公司两处猪场涉嫌非法占用农用地案，因情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪。5月7日，县公安局作出撤销案件的决定。
刑事案件被撤销后，琼中县国土环境资源局对新牧种猪公司作出的“恢复土地原状”的行政处罚还悬而未决。县检察院对该案罚款部分已经过法院裁定强制执行的情况进行分析研判后，及时依法启动行政争议实质性化解程序。
在调查核实的基础上，琼中县检察院邀请县国土环境资源局等部门负责人开展会商，大家面对现实，分析问题症结，一致认为，该行政处罚从法律层面及社会效果上来看，已不具有继续执行的必要性。
6月17日，琼中县国土环境资源局决定，不再对新牧种猪公司涉案猪场项目进行拆除。至此，该案涉及的行政争议得到了实质性化解，拖了7年的“骨头案”终于圆满结案。
