4万名村干部被清除出队伍，中国式“村霸治村”背后

“村霸治村”末路

本刊记者/周群峰

发于2020.12.7总第975期《中国新闻周刊》

在扫黑除恶大背景下，村霸正被“批量式”铲除。

11月13日，微信公众号“中央政法委长安剑”发表《全面打击村霸，4.17万名村干部被清除出队伍》一文透露：截至10月底，全国累计打掉农村地区的涉黑组织1175个，依法严惩“村霸”3727名，对受过刑事处罚、存在“村霸”和涉黑涉恶等问题的4.17万名村干部进行了清除。

“村霸”是对农村一些流氓黑恶势力的通俗叫法。长时间以来，“村霸”通过贿选、恐吓等手段，摇身一变成为村官的案例屡见不鲜。这些存在于基层的村干部，背后却藏匿着惊人的违法犯罪行为：有的村支书攫取利益高达5.8亿元；有的村支书当着民警面欲将他人活埋；有的村主任要求村民办喜事必须给她上供，否则就会收到她送的花圈，还会被她在村里大喇叭上指名道姓地辱骂……

目前，多个被扫除的村霸案件已进入审判程序或已宣判。从涉案情节看，村霸普遍存在控制基层政权；垄断农村资源；非法占用农用地；利用家族、宗族势力横行乡里等行为。

武汉大学中国乡村治理研究中心研究员吕德文告诉《中国新闻周刊》，从他和团队开展的相关调研及一些官方公开通报的案例看，现在清除的村霸基本都是存量，初步形成时间多发生在10多年前、甚至20多年前，近年来新出现的村霸已不多见。“过去村霸频频出现的原因，主要与当时农村比较大的灰色经济地带和比较开放的基层治理政治环境有关。两方面相结合，给村霸提供了生存土壤。”

把持基层政权最长达37年

被抓1年零两个月后，山东省邹平市魏桥镇魏桥村原支部书记、村委会原主任张士学案迎来一审判决。

11月28日，山东省邹平市人民法院对张士学等人涉恶势力犯罪团伙一案作出一审判决。张士学犯聚众斗殴罪、职务侵占罪、寻衅滋事罪、破坏生产经营罪、非法占用农用田地罪、骗取贷款罪、非法持有枪支罪等罪名，数罪并罚，被判处有期徒刑十九年八个月，并处罚金10万元。

邹平市(县级市、隶属于滨州市)魏桥镇是工业重镇，入选“2019年度全国综合实力千强镇”，位列第395位。魏桥村是镇政府所在地，民营经济活跃，全村共有500多户，2000余名村民。

多位受访的魏桥村村民称，张士学1958年生于该村，其父是老村支书，张士学不爱读书，小学没毕业就辍学。他1997年就进入村委会，最初担任村委委员，从2003年至2017年，连续担任了14年村支部书记(其中约有7年时间兼任村主任)。在换届选举时，张士学公开拉票，还专门给一些为他拉票的人买手机，以便拉票所用，不投他的人会遭到报复。

村民刘庆滨告诉《中国新闻周刊》，2011年4月换届投票时，全村有五六百人没有投张士学。年底村里分刀鱼、海带等年货时，张士学说这是他自掏腰包购买的，所以不发给那些不投他的村民，“但后来这些支出都挂到村委会账目上。”

还有村民称，有些村民因为不选张士学，家中有孩子从部队转业或外地上学毕业后，回村落户时，张士学无故不给盖章。这些村民到镇政府反映也没用，户口就只好悬着，直到2014年，在新村主任坚持下，这部分人才陆续落户。

张士学控制基层政权后，还把部分村干部驱赶出村委会办公楼。在他担任村支书期间担任村主任的成传兵告诉《中国新闻周刊》，因为他经常给张士学提反对意见而被排挤。2014年，张士学将魏桥村村委会拆分成两套班子，张士学领着几人在新的村委办公楼上班，而成传兵和部分村干部被赶到以前的旧村委会瓦房内办公。此后长达3年时间，双方互不搭理，阻碍了村委会工作的正常开展。

这种长期把持基层政权的“村霸”并不鲜见。11月18日，中央纪委国家监委网站发文剖析了北京市丰台区长辛店镇辛庄村原党总支书记、村委会原主任石凤刚案：2010年，石凤刚任村主任，其间通过伪造材料违规入党；2013年通过拉票贿选当选辛庄村党总支书记，兼任村委会主任和村集体经济组织负责人。石凤刚担任一把手后，立即对村“两委”进行“大换血”，将自己的亲信安插到村内重要岗位，大搞“一言堂”。因为看不惯石凤刚的独断专行，部分村“两委”委员选择了辞职。

为维持“家族统治”，石凤刚让其子石阳顺利“接班”，通过各种手段安排大学刚毕业的石阳加入党组织，并将其安插为村“两委”委员，又通过一路拉票贿选，让石阳当选为丰台区人大代表。曾经的村委会某工作人员说：“石凤刚买了几十支录音笔监听村民，了解真相的村民没有人敢说他不好，因为不知道哪句话就传到他耳朵里了。”

“中央政法委长安剑”在上文中透露，已查处“村霸”累计干预基层选举826起，其中把持基层政权最长的内蒙古自治区包头市昆河镇和平村党支部原书记韩喜柱，横行乡里长达37年。

已查处“村霸”中，有762名依仗家族宗族势力撑腰横行。安徽淮南市三河镇西瓦村原村主任吴化好以吴氏宗族为纽带，纠集宗族恶势力，勒索辖区企业，强占工程项目，把持基层政权长达20年。海南省委政法委副书记刘诚认为，“村霸”代表的是宗族团体、黑社会团体的利益，视村(社区)为自己的私人领地，党同伐异。

《农民日报》曾发表《“村霸”形成的原因及解决之道》一文称，随着村民自治实践的发展，村民自治的内涵逐渐定义为“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督及村务和政务公开”，即“四个民主、两个公开”。然而，在实际操作中，村民民主选举却可能被部分“村霸”利用。

中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田告诉《中国新闻周刊》，过去很长一段时间，村霸现象普遍滋生的一个重要原因是农村选举制度存在漏洞，导致一些村霸成为村干部。村民选举是我国的基层民主政治，但由于制度不完善，导致农村贿选、选举暴力、家庭宗族控制、黑恶势力渗透等问题长时间得不到解决。

吕德文认为，1998年《村民委员会组织法》推行后，农村的基层民主进一步发展，很多农村开始海选村干部。这种规定比较灵活，但是实际操作起来缺少配套制度，显得比较粗糙。在这种背景下，基层党委、政府对村集体的控制力变得相对薄弱，尤其是在城郊村、城中村和一些矿产资源比较丰富的村庄等，村干部的竞争很激烈。一些家族势力很大、以前就做过一些生意的村民，就往往利用家族和经济优势，通过贿选或恐吓等手段，成为村干部。因此，村霸的产生与当时比较开放的基层治理政治环境有密切关系。

“土皇帝”大发“土地财”

吕德文分析，村霸频频出现的原因也与农村的灰色经济地带有关，这与特定的历史时期相关。

改革开放后，农村社会也处在转型期。长时间来，基层的经济秩序比较混乱，相关的法律规范比较薄弱，监管上不到位，所以出现了很多灰色地带。比如，在土地开发利用方面，过去村庄的自主性很强，政府不干预或干预得比较少，相当于房地产公司跟村级组织直接对接即可。在这种背景下，很多村霸在大发“土地财”的同时，往往存在暴力征地、故意伤害等行为。

吕德文告诉《中国新闻周刊》，大部分中西部等贫困地区基本都没村霸，一个主要原因就是他们无利可图。村霸一般出现在一些经济比较活跃的区域，比如城郊村、城中村或是矿产资源丰富的地方等。

有受访者称，村霸普遍被认为是“土皇帝”，其中有两层含义：一是指在村中垄断权力后无人敢惹；二是在土地价格上涨的背景下，他们通过一些非法手段大发土地财。

魏桥村村民刘庆滨告诉《中国新闻周刊》，该村村办企业魏桥集团曾在村中规划一块大约12亩的土地筹建汽车站，但未获得交通部门批复，造成该场地常年闲置。2010年10月，他与魏桥集团签订租赁合同，租赁该场地沿街楼一幢、车间内的房屋20间和预制场地，用于其经营酒水批发等生意。

刘庆滨出具的租赁合同显示，年租金为25万元，租赁期15年。上面有时任魏桥集团董事长、魏桥村主任成传兵的盖章。成传兵告诉《中国新闻周刊》，该处场地对外租赁时，魏桥集团先公示后招标，整个程序都是公开透明的，这份租赁合同也是真实有效的。

刘庆滨称，2013年4月4日，也就是租赁合同刚执行了2年多后，时任村支书张士学便以村委会名义强行把承包权收回了。“我签的这份合同白纸黑字，张士学硬说是我伪造的。他还断水、断电，强行把我赶走。”

《中国新闻周刊》在实地走访时发现，张士学的家族产业在魏桥村涵盖纸业、煤场、酒店等多个领域。多位村民称，张士学有多个商业项目是其违法侵占土地后搞的工程。村民魏立军称，村里建了一个净化水服务站，需用三分地即可，张士学却以此为名，侵占了村里耕地大约50亩，为他经商所用。

北京市丰台区长辛店镇辛庄村原党总支书记石凤刚也是名副其实的“土霸王”。根据中纪委国家监委网站的通报，石凤刚将村西侧的数十亩林地以防火为名改造成私家园林，造凉亭、挖人工湖、建供私人享用的蔬菜大棚，将整座山头变成了自己的后花园。石凤刚采用停水断电、门前挖沟、收取天价卫生费等手段，逼迫承租村内土地的村民低价将土地厂房等资产转让给自己。其中有一位年过七旬的村民，面对围堵压榨，又急又气，突发脑出血倒在院子里，只能眼睁睁地看着对方将自己的土地以低价收走。

据调查，石凤刚在征地拆迁中攫取巨额经济利益共计5.8亿元。石凤刚宛如村中的“土皇帝”，他的妻子被村中人称为“太后”。石凤刚在村里有一处占地20余亩、建筑面积1万余平方米的豪宅。如同宫殿般的豪宅内存放着700余万现金和重达30余公斤的金条，衣帽间内奢侈品琳琅满目，高档烟酒塞满库房，KTV、游泳池等娱乐健身设施应有尽有。

该案办案人员介绍说：“石凤刚是典型的两面人，平日着装朴素，但其豪宅内的雕花衣柜里挂满了各式貂皮大衣；开着村委会的帕萨特轿车，但其豪宅内的停车场却停放着豪车20余辆；村委会的办公室陈设简单朴素，但在其个人的书房内，名人字画随处堆放、各类贵重工艺品摆满书橱。”

“村霸治村”沦为“法外之地”

最高人民检察院反贪总局三局原局长孙忠诚曾总结，乱政、抗法、霸财、行凶是“村霸”的四大典型特征。

中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田称，以往农村纠纷调节机制失衡，村庄治理缺乏规范，也是村霸做大的原因之一。村民间的纠纷一般应该由村调解委员会、治保会解决，但不少村庄的这些机构遇到问题不愿管、不敢管，让纠纷双方依靠势力大小来解决，无形中让村霸势力盛行起来。再加上农村青壮年外出打工，乡村公权力很弱，缺乏抗衡力。一些村庄治理基本上没有规范的约束制度，公开、透明、监督机制等形同虚设。

“村霸治村”让农村沦为“法外之地”，许多村霸公然做出一些狂妄之举。魏桥村多位村民表示，张士学因是文盲、法盲、流氓，被称为“三盲(氓)村霸”。大约10年前，张士学等人在村委会内“火烧账本”和“砍伤村主任”的往事至今让村民记忆犹新。

多位魏桥村委会时任村干部告诉《中国新闻周刊》，每年春节前，村委会把当年的收支全部公示。张士学当村支书后期，出现大量糊涂账，很多村民看不惯他把村里的账弄得一团乱，张士学也越来越排斥村里的账目公示做法。2011年1月19日，村委会会计正在准备向全体村民张贴2010年的村委收支明细，张士学的儿子张帅、干儿子王强等人带领数十名外地社会人员，手持长刀、甩棍等闯入村委会，见人就打，“张士学还当众抢夺并烧毁了村委会两册账本。”

时任村主任成传兵告诉《中国新闻周刊》，他闻讯赶来后，发现少了账本和公章就立刻报警，派出所时任所长李某某带着七八个干警赶到现场。民警到现场后，发现张士学喝酒了却并未采取措施制止暴行。此次事件中，成传兵头部被打得鲜血直流，魏桥村时任八组组长成文昌、时任九组组长魏立军也被打伤。

魏立军回忆，张士学曾公开称，派出所是他儿子开的，他就是王法，“言外之意就是说，派出所是他家开的，他不怕村民报警。”

2017年，魏桥村换届选举，张士学落选。2019年9月25日晚，滨州市公安局发布了《关于向社会征集张士学涉黑恶团伙违法犯罪线索的通告》。2020年10月26日～28日，张士学涉黑恶势力犯罪团伙一案在邹平市人民法院开庭。

魏立军以原告和受害人身份出庭。他告诉《中国新闻周刊》，检方指控张士学及其儿子张帅、干儿子王强等16名被告人，涉及寻衅滋事、聚众斗殴、侵占集体财产等多项罪名。“庭审时，张士学否认了所有罪名指控，王强否认自己是张士学的干儿子。”

缺少法治观念，肆意妄为的村霸并不鲜见，拘禁、用私刑甚至活埋，也时有发生。2017年1月25日，正义网发文报道了桂林市灵川县九屋镇某村原村支书梁某一案。报道称，周某老公开车致梁妻死亡， 周某未将赔偿款全部赔付给梁某。后来，梁某通知儿子等人将周拘禁。2016年12月20日晚，周被梁某儿子带至梁妻墓前。梁某儿子在墓前挖坑，梁某的家族人欲将周某推至坑中活埋。接到报警后，赶来的干警上前阻止，因梁某家族人多势众未遂，干警只好跳入坑中保护周某。次日凌晨1时许，县政府派出130多名干警将周救出。同年7月26日，梁某因犯非法拘禁罪获刑8个月。

河北省定州市大辛庄镇泉邱二村原村主任孟玲芬被称为“最牛村主任”。2016年5月，《燕赵都市报》援引该案专案组负责人介绍，孟玲芬在基层为非作歹的行径让人震惊。曾有一村民家办喜事，没给孟玲芬上供，结婚当天，该村民家竟收到了孟玲芬送到门口的花圈，不仅如此，孟还用村里的大喇叭骂街。2016年8月22日，孟玲芬一审获刑20年。

新华社曾发文援引最高检相关部门负责人的话称，“村霸”肆无忌惮，横行乡里，称霸一方，很多时候都是因为“上头有人”。受欺压村民敢怒不敢言，查办“村霸”和宗族恶势力备受阻挠，治理难度大。上级部门长期监管失控，有些甚至充当“保护伞”，某种程度上助长了违法乱纪之风。

中央纪委国家监委网站透露，石凤刚案涉“伞”干部中，既有镇政府工作人员，又有区规划和自然资源、森林公安、城管执法等部门工作人员，直接涉案人员的行政级别最高为副处级。丰台区区纪委书记、监委主任李正斌说，镇党委对村“两委”疏于管理，有的乡镇党委甚至对所谓“狠人”“能人”治村睁一只眼闭一只眼，正是这种纵容，导致了像石凤刚这样的农村基层一把手逐渐做大成势，甚至演变成为黑恶势力。

9月14日，北京市二中院对石凤刚等21人涉嫌组织、领导、参加黑社会性质组织罪一案作出一审判决，以组织、领导黑社会性质组织罪、贪污罪等15项罪名分别判处石凤刚、石阳无期徒刑和有期徒刑二十五年，并处没收个人全部财产。石凤刚等人提起上诉，10月30日，北京市高院驳回上诉，维持原判。

改变土壤

“过去村霸大量存在，导致形成了历史性存量问题，长时间未能解决。”郑风田告诉《中国新闻周刊》，这说明以往过于强调村民自治的乡村治理模式还需要完善。

十九大报告提出健全自治、法治、德治“三治”相结合的乡村治理体系。郑风田解释，片面强调自治，在所有国家都会衍生出一些问题。过去我国农村痞霸现象屡禁不止，说明以往在过于强调自治的背景下，对村干部的约束力不够。现在通过出台一些新的法规、文件等增强了法治基础；德治，就是发挥一些道德说服感召的力量，比如农村中一些德高望重的老人、在村民中有威信的村民等可以成立道德委员会，村民间发生一些矛盾纠纷等，他们出面调解会起到积极作用。

他认为，治理村霸问题，必须要由过去偏重于经济发展的乡村治理，转向经济、社会和文化建设并重，破除宗族势力，革新乡村风俗和观念，消除乡匪村霸产生的土壤。

通过征地发土地财的空间也被压缩。吕德文介绍，现在土地都是统筹统征，由政府征地，通过公开招投标后再给房地产公司。村干部失去对土地的话语权后，也已难以再发土地财。

此外，《村民委员会组织法》的实施机制已经做出了很大调整，对候选人也做了很多限制，基层选举的规范化程度也大大提高了。比如，规定在竞选村干部时，对受过刑事处罚等人员一票否定等。换届选举时，很多地方也都制定了相关的条例，有的地方为了杜绝贿选，规定候选人送一条烟都会被取消候选资格。这些规定都相当于设置一些门槛，限制并杜绝了那些“潜在的村霸”去参选。

有学者认为，监管缺失也是导致村干部“村霸”横行乡里的主要原因之一。不少地方探索将监督关口下沉到村级组织，在镇、村设立监察组织，打通监察监督“最后一公里”。以扶贫领域出现的“村霸”为例，安徽省纪委曾专门下发《关于在扶贫领域专项整治中重视做好“村霸”和宗族恶势力问题整治工作的通知》，建立“村霸”和宗族恶势力专项整治报告制度，坚持抓早抓小、露头就打，对背后隐藏的腐败问题深挖严查。

中央各级部门也持续发声，对打击村霸采取高压态势。2017年1月19日，最高检印发《关于充分发挥检察职能依法惩治“村霸”和宗族恶势力犯罪积极维护农村和谐稳定的意见》，强调各级检察机关要坚决依法惩治“村霸”和宗族恶势力刑事犯罪，突出打击为“村霸”和宗族恶势力充当“保护伞”的职务犯罪。2018年1月，中共中央、国务院印发的《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》中强调，把打击黑恶势力犯罪和反腐败、基层“拍蝇”结合起来，把扫黑除恶和加强基层组织建设结合起来。

2020年2月5日，中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过了《关于加强法治乡村建设的意见》。该《意见》提出，惩治破坏农村经济秩序犯罪，严厉打击农村黑恶势力及其“保护伞”、邪教组织，坚决把受过刑事处罚、存在村霸和涉黑涉恶涉邪教等问题的人清理出村干部队伍。

《中国新闻周刊》2020年第45期

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