本刊记者/黄孝光
发于2021.3.29总第989期《中国新闻周刊》
备受关注的海南围填海整改，正进入胶着和博弈阶段。
一批由填海所造的海岛大限将近。2020年10月19日，海南省发布《海南省贯彻落实中央第三生态环境保护督察组督察报告整改方案》(简称《整改方案》)。在整改清单中，对万宁日月湾月岛项目、海口如意岛项目、海口葫芦岛项目等9个围填海项目，规定了详细的整改措施以及整改期限。
《整改方案》要求海口葫芦岛于2021年8月底前完成拆除；要求万宁日月湾的月岛填海项目于2022年5月底前完成拆除；要求凤凰岛二号人工岛岛体除邮轮母港码头功能外的填海陆域于2022年底前完成拆除。
拆岛源于眼下海南正在进行的围填海专项整改，这是一场从中央到地方的整治行动。2017年，中央第四环境保护督察组对海南省开展环境保护督察，两年后，中央第三生态环境保护督察组对海南省开展第二轮生态环境保护督察，措辞严厉地批评了海南第一轮整改的表现。压力之下，去年10月，海南省针对督察反馈意见公布第二轮整改方案，制定“一岛一策”整改方案。
2021年春节未过，海口湾葫芦岛上的工人已忙碌起来。他们接到的任务，是在今年8月之前，将这个面积逾30万平方米的人工岛彻底拆除。但拆岛遭到了葫芦岛开发商的强烈抵制，2020年11月20日，开发商中汇宏基公司方面向海口市委、市政府发函，请求立即协助停止拆除葫芦岛。“将土地卖给我们是法律行为，拆除是政府的行政行为，而非法律行为。这种情况下，能不能拆？合不合法？”接受《中国新闻周刊》采访时，中汇宏基公司的负责人王念晴提出质疑。据她提供的函件信息显示，一天之前，开发商和政府还在就解除《土地出让合同》事宜进行谈判，第二天，拆岛的重型机械便悄然开进了葫芦岛。
“拆岛”争议，使新一轮的整改局势依然不明朗。一名海南省原环保部门官员对《中国新闻周刊》坦言，这一轮整改的难度或挑战体现在三个方面：一是如何做到科学决策，避免个人意志的干扰；二是如何做到依法整改，保护相关企业的合法权益；三是对待历史遗留问题，如何做到坚持实事求是，避免新形势下的官僚主义和形式主义。
整改方案突然加码
阿林是从汕头来的打桩船员，他的团队于去年10月对接了葫芦岛拆除工程。“2019年政府拆了葫芦岛的施工便道，现在只能走水路。我们负责打桩，建临时码头，方便船只靠岸运输废料。”阿林告诉《中国新闻周刊》，工人们自正月初三复工，“先把岛四周的混凝土护岸拆掉，然后再挖泥，敲巨石。”葫芦岛所在海域周边被蓝色围栏挡住，站在高处俯瞰，该岛的“葫芦”轮廓清晰可见，岛上有数台挖掘机正在作业。
葫芦岛是海口市土地一级开发的填海项目，用地规划性质为旅游度假用地。2008年，海口市提出在海口湾东部浅滩进行填海造岛，建设一个以七星级灯塔酒店为主，包含产权式酒店、免税购物中心、国际游艇俱乐部、国际会议中心、世界贸易中心在内的综合体。据《2012年海口市推进重点项目建设责任书》介绍，灯塔酒店建筑高度108层440米，有望成为海南省乃至整个东南亚的新地标，计划于2014年12月竣工。
公开信息显示，第一轮中央环保督察后，海口对葫芦岛采取的主要生态整治动作是拆除施工便道。海口于2018年6月底完成对施工便道的拆除，拆除土石方量约14万立方米，航道疏浚约44万立方米。当年年底，海口相关部门完成该项目海洋保护与生态修复方案的编制工作。
王念晴向《中国新闻周刊》表示，第一轮环保督察后，当时中汇宏基公司的控股股东中科建设开发总公司(下称中科建设公司)向海口市政府提出了一个改葫芦岛为“学术岛”的方案。“中科建设公司隶属于中科院，他们想在这儿建个学术孵化基地，未料2019年中科建设公司遭遇破产重组，无暇跟进了，这个提议便搁置下来”。
中科建设公司遭遇破产重组之时，葫芦岛项目迎来第二轮中央环保督察，继而成为整改最彻底的项目。至于拆除葫芦岛的原因，王念晴表示她未曾收到明确的解释。2020年10月14日，海口市生态环境局发布《关于拟批准海口市葫芦岛项目重点整治工程环境影响报告书》，提到为消除对周边海洋环境造成的负面影响，改善海口湾近岸的海洋生态环境，葫芦岛项目将被全面拆除。
与葫芦岛类似，三亚凤凰岛项目的整改方案，同样经历了从开展生态修复到拆除部分岛体的加码升级。2017年12月23日，中央第四环境保护督察组向海南省反馈督察情况时提到：“三亚市凤凰岛填海项目以国际客运港和邮轮港名义取得海域使用权，但实际主要用于房地产和酒店开发。由于填岛造成水流变化，三亚湾西部岸线遭到侵蚀，为修复岸滩不得不斥巨资对三亚湾进行人工补沙。”
第一轮环保督察之后，海南对督察意见反馈的问题项目实施“双暂停”——在建项目暂停建设；房地产项目暂停销售和宣传，酒店、餐饮、旅游、娱乐等经营类项目暂停营业。三亚市凤凰岛项目即在“双暂停”之列。2018年2月12日，历经37天的整改，三亚凤凰岛解除“双暂停”禁令，恢复经营和建设。海南省环境保护督察整改工作领导小组要求凤凰岛项目后续进一步完善有关规划和具体项目手续。
有评论指出，被中央环保督察组指出的问题项目，海南是区别来对待的：对未批先建、没有取得相关合法手续的一律拆除、迁建，比如拆除三亚小洲岛度假酒店项目并作生态恢复；对审批手续齐全、合法合规的，整改后根据实际情况恢复经营和建设，比如三亚凤凰岛。这则评论认为，海南对凤凰岛的处理，给其他正在整改中的人工岛指出了一条明路：“只要在保护、恢复生态的前提下，完善合法齐全的手续，停工的人工岛还是有可能恢复正常施工的。” 彼时海南省有关方面亦对外强调整改要防止简单地“一关了之”“一停了之”“一拆了之”。
然而第二轮中央环保督察之后，多个项目的整改方案开始升级加码。海口葫芦岛被要求全面拆除，万宁日月岛被要求拆除月岛，凤凰岛二岛则仅保留国际邮轮母港码头，拆除其余部分。整改方案的升级，与中央环保督察组不满意海南省第一轮整改的表现密切相关。前述《整改方案》提到，“第一轮环保督察反馈的9个项目中，3个整改不严不实，澄迈盈滨半岛等个别围填海项目甚至继续违法违规建设，大面积损毁红树林。”
凤凰岛的第一轮整改被指大打折扣。《整改方案》提到，三亚市本应于2018年年底前完成三亚市凤凰岛填海项目区海洋生态环境评估，并根据评估结果开展生态修复，但该市仅依据2012年海洋环境影响评价报告而非新的评估意见开展修复。
与第一轮整改相比，新一轮方案一大特征便是增加了“拆岛”这样前所未有的严厉措施。2020年7月6日，海口市仍在公示调整葫芦岛规划，对葫芦岛原批准控规图则进行修改，去除商品住宅建设等内容，但整改内容显示葫芦岛依然有待进一步建设。但10天后，7月16日，海南省生态环境保护督察工作领导小组办公室的一份函件明确指出：海口市葫芦岛项目予以全面拆除。
一位曾供职于海南省生态环境厅的官员向《中国新闻周刊》透露，整改升级直接缘由来自生态环境部的一次督导。“第一轮督察之后形成的整改方案，没有一个地方提到要拆岛；2019年第二轮督察过程中、督查结束后反馈的时候，也都没有提到要拆岛，当时提的初步意见，基本就是上一轮的措施要继续完善。”据这名官员了解，“后来中央部委相关领导来海南，点名了凤凰岛、葫芦岛和万宁的日月岛，三个岛都是要拆的。”对葫芦岛等多个岛屿作出拆除的整改意见，基于何种考虑？《中国新闻周刊》就此向生态环境部去函咨询，截至发稿尚未收到回复。
拆岛背后的利益纷争
早些年，葫芦岛项目在争议声中推进。海南时评人矢弓告诉《中国新闻周刊》，因为填岛将破坏海口万绿园的海景，民间颇多反对声音，他亦曾公开发文反对填海造岛。不过，葫芦岛项目于2009年10月取得海域使用权证，2010年开工，一年之后便填海完成。2012年4月27日，中汇宏基公司受让葫芦岛30.6万平方米的国有土地使用权，使用年限为40年，成交价为10.89亿元。
但此后至今，葫芦岛的灯塔酒店项目从未取得实质进展，足足烂尾了8年。葫芦岛上一直荒无人烟，一位曾到葫芦岛钓鱼的海口市民告诉《中国新闻周刊》，岛上杂草丛生，除了工程建设指挥部的临时房屋外，别无其他建筑。
明星项目缘何搁浅多年？此前有媒体报道，其原因在于开发商资金实力不足。2017年4月27日，海口市国土资源局发布了一则土地出让金催缴通知书，催缴对象正是中汇宏基公司，催缴金额是该公司领到灯塔酒店项目第一期土地证后，未缴清的5.295亿元土地款及相应违约金。然而《中国新闻周刊》调查发现，巨额欠缴金额背后埋藏着开发商和国土部门旷日持久的利益纠葛，从一开始便将葫芦岛项目拖入了泥潭。
“我起初是去做填海工程的，填好以后海口市土地储备整理中心(下称海口市土储中心)来收购。收购以后，我们又把填海土地买下来开发。”中汇宏基公司负责人王念晴向《中国新闻周刊》表示，中汇宏基公司不仅是葫芦岛土地的使用权受让人，同时也是葫芦岛一级开发的实施方和费用的垫付方；接手葫芦岛项目过程中，中汇宏基公司和海口市土储中心以“风险共担、利益共享”为原则进行合作，并约定由政府先行支付土地开发成本后，再由企业支付土地出让金。
《中国新闻周刊》获取的相关材料显示，2012年前后，海口市土储中心和中汇宏基公司在一级开发成本核算上产生争议，为此，2013年双方就土地出让金缴交等事宜签订协议：市土储中心向中汇宏基公司支付部分一级开发费用约4.14亿元，中汇宏基公司随后支付土地出让金的50%，即5.295亿元；中汇宏基公司领取第一期土地证后三个月内，缴清剩余5.295亿元的土地出让金。当年12月，市土储中心和中汇宏基公司分别完成4.14亿元和5.295亿元款项的支付。2014年3月，中汇宏基公司领取了葫芦岛一半面积的土地证，此后在海口市国土资源局(海口市土储中心上级单位)的多番催缴下，于2017年12月缴清剩余的5.295亿元土地出让金。
被催缴土地出让金的同时，中汇宏基公司也在持续催促海口市土储中心给付土地一级开发剩余费用。此后双方陷入缠诉，2018年11月，中汇宏基公司向海南省高院起诉海口市土地储备整理中心，请求判决后者向其支付葫芦岛开发相关的4项费用，合计约8.9亿元。2019年12月，海口市自然资源和规划局(原海口市国土资源局)反诉中汇宏基公司，要求其支付逾期缴纳土地出让金产生的违约金6.89亿元。
直到2016年，灯塔酒店项目依然被海南省发改委列入海南省年度重点项目投资计划。未料第二年，该项目即遭遇环保督察。“10年前我是强烈反对在海口湾填海造岛的，但是10年后看到这座岛要挖掉的消息，心中还是怅然若失。毕竟这一填一挖，损失的都是老百姓的钱。”矢弓撰文评论称。
拆岛需要支付巨额的施工成本和企业赔偿。海口市发改委相关文件提到，拆除已建葫芦岛的水工建筑物及形成的陆域，项目估算总投资约为2.27亿元。凤凰岛项目公司负责任人则向《中国新闻周刊》表示：“我听说拆凤凰岛要花13个亿，赔偿企业损失则至少50亿以上。”
“围填海要花钱，现在去拆更要花钱。过程中经济利益权益怎么保护，需不需要依法依规去补偿，补偿按什么标准，最后损失谁来承担，这些问题现在都还没有答案。”前述受访海南官员强调，保护企业的合法权益，是当前整改面临的另一大难题。
“限期拆除，再做论证”
审批手续相对齐全的葫芦岛及凤凰岛项目公司，均于《整改方案》公布次月提出异议。
中国科学院下属国企中科建设开发总公司(下称中科建设公司)是中汇宏基公司的控股股东，2020年11月20日，已进入破产重整程序的中科建设公司管理人向海口市委、市政府发函，请求立即协助停止拆除葫芦岛。
海口市自然资源和规划局(下称海口市自规局)于2020年10月16日作出《解除土地出让合同事先告知书》。《告知书》中提到，葫芦岛填海项目影响水体交换，使周边海域水质出现下降，对周边海洋生态环境造成严重破坏。管理人回应称，这一认定并无证据，自规局亦未提供相关证明文件；即便葫芦岛对环境造成一定影响，也远未到拆除的严重程度。“从《整改方案》看，并非所有的人工岛均通过采取拆除岛屿、解除《土地出让合同》的方式来解决。如海口明珠岛、如意岛，是采取调整规划、生态修复工程等予以整治。”对比之下，管理人认为葫芦岛不具备拆除的必要性。
凤凰岛项目的持有者三亚凤凰岛国际邮轮港发展有限公司(下称邮轮港公司)，亦对拆岛的合法性提出质疑。“从行政法上讲，对已竣工填海工程的全部或局部拆除，属于极为严重的行政处罚行为。根据《海洋环境保护法》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》，对海洋工程可以采取拆除或者恢复原状的行政处罚的情形，仅限于三种：项目未经环评或环评文件未经批准的，造成领海基点及其周围环境被侵蚀、淤积或者损害的，以及在海洋自然保护区内进行建设活动的。”邮轮港公司的一名法务向《中国新闻周刊》表示：“令人困惑的是，如果依法行政，拆凤凰岛适用哪种违法情形？”
去年11月2日，该公司向海南省委、省政府递交了一份报告，建议对整改措施从自然科学、法律、政策、经济可行性四个层面展开评估。“《整改方案》要求对凤凰岛项目整改进行充分论证，我们提出的四点论证，至少有一条符合才能拆除。”前述法务向《中国新闻周刊》强调。
关于依法拆除争议，公益律师马荣真告诉《中国新闻周刊》，从法律上来讲，环境侵权认定遵循无过错责任原则，即便项目可能通过各种方式取得了完整手续，但如果它对环境和生态的影响很大，项目主体依然要承担环境侵权责任。至于企业权益保障，她认为这基于项目公司和政府签约的另外一类法律关系，企业在承担责任的同时，可以向政府请求赔偿。
“如果严格按照法定流程，政府不可能如期完成拆岛目标。”前述邮轮港公司法务表示。这名法务认为，根据法律规定，拆岛需首先调查有否违法情形，符合法定拆除条件则进行告知、听证，确认违法情形属实后下达行政处罚决定；处罚决定送达相对人，如果相对人有异议，还可以进行行政复议、行政诉讼。“现在的情况是限期拆除，先有了结论再做论证，程序上颠倒了。”
据邮轮港公司负责人介绍，去年12月31日，三亚市自然资源和规划局首次就拆凤凰岛事宜与公司对谈。“他们问我们除了法律，商业上有什么要求，如果要拆，如何补偿我们？我们说你能不能拆还是个问题。”谈判就此搁浅。这位负责人向《中国新闻周刊》表示，截至目前，关于凤凰岛的具体拆除方案止于道听途说，邮轮港公司尚未收到正式文件。他提出，希望全部保留凤凰岛已填海形成的陆域：假如不得不拆，所有费用由政府承担，“我们甚至建议政府收购整个凤凰岛项目”。
对海口而言，葫芦岛拆除亦陷入了僵局。海口市自规局在《解除土地出让合同事先告知书》中提出，按土地出让金及利息对企业进行补偿。中科建设公司管理人则认为，如拟拆除葫芦岛，至少应根据该土地现市场评估价格，拟定补偿标准。“你要整改，我们只能打官司。葫芦岛现在价值百亿，我们的诉求是，或者依法依规审批给我们开发，或者按照市值给我们赔偿。”王念晴说。
就葫芦岛和凤凰岛拆除相关议题，《中国新闻周刊》分别向海口市委市政府和三亚市委宣传部去函咨询，海口方面以葫芦岛拆除相关事宜尚未协调清楚为由回绝了采访，三亚方面截至发稿未能给出回应。
“如果原来批准海域使用权是依法依规的，那么收回海域使用权、实施拆除也要依法依规。如何做到依法依规，是当前整改面临的一大难题。”受访的前海南省环保部门官员提道。
生态背后的复杂考量
“在海南之前，国内外并没有拆岛先例。和陆域的情形不同，围填海形成之后，它会改变原来的地形地貌，形成新的生态系统。拆除会造成生态系统的二次改变，甚至可能比填海带来的影响更大。”前海南省环保部门官员称。
2018年，国务院发布《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》，要求加快处理围填海历史遗留问题：“已经完成围填海的，原则上应集约利用，进行必要的生态修复。依法处置违法违规围填海项目；对严重破坏海洋生态环境的坚决予以拆除，对海洋生态环境无重大影响的，要最大限度控制围填海面积，按有关规定限期整改。”
受访的前海南省环保部门官员解释，基于此，他认为从生态环境角度考虑，拆岛整改需关注两大核心问题：“一是填岛时手续，尤其是环保手续是否合规、齐全；二是围填海完成之后，对周边生态环境尤其是水质的影响有多大、是否可控。”
山东大学海洋学院教授、中国农业生态环境保护协会渔业分会副秘书长王亚民曾参与过海南围填海项目的环评工作，接受《中国新闻周刊》采访时，他指出：“拆岛相当于第二次工程，本来前期工程已经造成了一次的伤害，拆岛很容易造成二次伤害。”整改过程中，“恢复原貌”的目标设定较为常见，但他认为这种提法并不科学。“拆岛背后的逻辑，是认为恢复原生态是一种好的做法，然而它对生态保护的理解有所偏差，因为有些生态环境的改变往往是不可逆的。”
填海造地作为一种彻底改变海域属性的活动，若论证不充分、管理不严格，会带来局部海域海洋生态系统退化、破坏自然岸线、加剧海洋环境污染等诸多弊端。与填海的严格审批相对，几位受访专家认为拆岛同样需要经过缜密论证，而不能贸然做出决定。“首先应对是否拆除做科学论证，如果决定拆除之后再去论证拆除的可行方案，难免有非科学决策的嫌疑。”王亚民强调。
根据中央环保督察组披露的数据，2013年之后，海南省年均填海面积达550公顷，为之前20年年均填海面积的5倍。2017年督查组向海南反馈：“房地产企业指到哪儿，政府规划跟到哪儿，鼓了钱袋，毁了生态。”督察组指出，政府不作为直接助推了违法开发项目长期得不到查处。海南地产开发与生态保护的矛盾继而被推上风口浪尖。
整改拆除过程中，生态与发展的矛盾，仍然尖锐敏感。“要发展邮轮母港，三亚除了凤凰岛别无选择。母港的任务同样也是中央给海南的，整改措施如果过激，这一任务就完不成。”受访的海南省前环保部门官员表示。
凤凰岛被称为海南人工岛的鼻祖，其吹沙填海源于上世纪90年代三亚港务局的规划，计划在此建设国际客运港。2006年，凤凰岛建成中国首座8万吨级邮轮码头。“这个码头用了一两年，世界上就出来10万吨以上的邮轮。有次一艘载着4000旅客的邮轮到了三亚停靠不了，我们只能让它停在海上，我们派小船去接人。因为存在安全风险，政府才要求我们填二岛。”邮轮港公司负责人说。凤凰岛二期填岛于2014年动工，2016年前后完工，目前通过了总规和控规，但详规尚未通过。“我们刚准备报详规就遇到整改，被叫停了。”
公开信息显示，2020年6月，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》，该方案指出：“加快三亚向国际邮轮母港方向发展，支持建设邮轮旅游实验区，吸引国际邮轮注册。”当月，三亚中央商务区在凤凰岛邮轮母港填海区挂牌成立。
如何在兼顾邮轮母港建设需求之下，完成环保督察整改的任务，成为三亚乃至海南当前面临的一大难题。受访的海南省前环保部门官员解释称，《整改方案》要求凤凰岛二岛只保留邮轮母港码头部分，然而邮轮母港建设是个系统工程，除码头外还需要很多配套的服务功能：“邮轮母港顾名思义，邮轮的航线从这个地方始发，最后又回到这来。邮轮是个移动五星级酒店，出去一周或半个月，所有的补给必须在这个岛上来实现。此外自贸港方案还提到一个功能，吸引国际邮轮将来能在三亚注册。注册在哪个港，船的整个管理服务，例如船舶的检验检测、金融保险等，就得在这个地方完成。”
“建设邮轮母港是发展的任务，同时又要兼顾生态环境保护。凤凰岛的生态环境保护，核心是解决水动力的问题。对此，或许可以采取两头兼顾的措施，比如把一岛、二岛中间连接的部分开一个口，让水能充分交换。”这名官员提道。
根据《整改方案》，2020年底前三亚市需完成的整改任务有两项，一是制定并实施生态修复方案，二是对凤凰岛二岛整改拆除工作开展充分论证。据他了解，目前三亚围绕凤凰岛的整改提出了大中小三种方案，其中之一是按照《整改方案》拆除，并论证凤凰岛一岛作为邮轮母港的可行性；不过在具体的拆除论证上，“专家并没有特别意见一致地认为应该拆除”。
凤凰岛的整改，对三亚来说，陷入进退两难。2020年12月22日，海南省生态环境保护督察整改工作领导小组办公室公开约谈三亚市政府，直指凤凰岛二岛整改工作中存在的问题：初步论证方案尚未进入讨论和决策程序；对拆除工作可能产生的法律纠纷等问题没有具体的应对措施，整改工作整体推进迟缓。对此三亚市政府负责人表态称，对约谈所指出的问题“全盘接受”：“三亚将聚焦问题，立行立改，不折不扣地抓好凤凰岛二岛整改落实工作。”
过去十年，海南南海热带海洋研究所所长陈宏所在团队持续在凤凰岛做珊瑚修复工作。他告诉《中国新闻周刊》，凤凰岛一期工程建在白排礁之上，“对环境影响是肯定的”。二期工程所在海域珊瑚礁不多，破坏程度反倒不如一期。谈起生态修复的难度，他认为恢复原状几无可能：“就像一张纸，本来是很平整的，把它折叠再展开，不管怎样都会留下折痕。”陈宏提醒，政府对拆岛应审慎评估，避免造成二次生态损害。
除了拆岛，毁坏红树林造成的海岸生态损害，要想修复如初几乎无法实现。环保组织自然之友的公益律师马荣真长期关注海域生态保护，当前正在就澄迈县富力红树湾房地产项目破坏红树林的行为进行公益诉讼。
“富力红树湾项目填海侵占澄迈县花场湾红树林自然保护区核心区92亩问题尚未整改到位，又继续在自然保护区内填海建设。澄迈县不从加强红树林保护上下功夫，却在撤销自然保护区、减少自然保护区面积上花力气，为项目开发‘量身打造’方案。”2020年5月，中央第三生态环境保护督察组向海南省反馈督察情况时，措辞严厉。今年1月，生态环境部发文提到，围填海整改以来富力公司累计种植真红树半红树约20万株，在不到一年的时间里完成红树湾项目内9.69亩枯死红树林和红树林保护区92亩被填埋渔塘等区域的修复工作，成为整改的正面典型。
但马荣真向《中国新闻周刊》表示，红树林生境未得到恢复的情况下，补种达不到修复的目的。“补种主要是在湿地公园，但更大的破坏其实是在已经建成房子的地块。”她认为就红树湾项目而言，拆除现有建筑物和构筑物，有助于恢复红树林生长所需要的潮水交互。
回溯海南的围填海冲动，陈宏表示情有可原，关键在于，如何在发展和保护之间求得一个平衡。“保护与发展并不矛盾。”山东大学海洋学院教授王亚民认为，拆岛是一个系统性工程，不仅仅需要考虑生态环境，还需要征求经济学等各方面专家的意见。“需要从长远发展角度做好利弊分析，而利弊分析是非常复杂的科学问题。”
(实习生朱颖莎对本文亦有贡献，应受访者要求，王念晴为化名)
《中国新闻周刊》2021年第11期
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