近一百多年来，治理理论主要围绕治理的内部性和外部性问题及其解决而展开。根据组织理论，治理的内部性主要是基于组织内生的激励约束机制的有效性而展开。治理的外部性，主要是基于组织外部效应的可控性而展开。当出现了市场失灵、社会分化等，解决思路往往就更加重视外部性的问题。
21世纪之后，治理面对的内部性和外部性问题的挑战发生了新的变化。或者说，在内部性问题得到解决之后，新的外部性问题也层出不穷，这就是全球化在带来经济繁荣的同时所产生的一些新挑战。比如，我们面对的恐怖主义、气候变化、生态绿色发展、疾病流行、金融和经济危机。实际上，这些新的外部性问题，都需要我们重视和解决。另一方面，由于数字化时代的到来、互联网的普及，这些新技术工具可以更好地解决内部性问题。因此，这就使强政府模式成为一种必要和可能。所谓必要，就是外部性的问题和挑战，需要一种强政府模式来解决这些层出不穷的新问题。所谓可能，就是这些数字化的新技术工具，使我们有可能通过技术进步、技术创新来解决这些激励和约束机制方面的内部性问题。
新中国成立之后国家治理体系的形成与发展，与治理理论发展逻辑有很大的相关性，或者说是一种同步的周期性。怎么理解新中国成立之后的国家治理体系的形成与变革呢？首先可以分成两个阶段。第一个阶段，新中国成立之后到改革开放之前，我们中国的治理体制实际上是形成了一种叫做全能主义单位制与一元化治理体系为主导的这样一种治理模式。所谓全能主义单位制，实际上就是一种计划经济体制下的全社会的动员体制。在这种体制之下，对于社会资源的整合和调动的能力是非常强。这种体制能够最大幅度地调动广大乡村的各种资源，服务于工业化的发展目标。与此同时，这种高度集中的动员体制，对农田水利基本建设和最基本的公共产品的提供有很大作用。另外一个方面，城市实行城市社会单位制。城市社会单位制，是政府通过一元化的组织体系的设计，让每一个人都归属于集权化的管理体制当中。也就是我们每一个人都有一个单位，无论是政府、学校、工厂，还是其他的社会部门。这样的一种治理模式，也使得国家对于城市资源有较强的动员能力。这是一种高效率的动员性的治理模式。同时，它也是一种大政府的治理模式。1978年之后，中国的治理体系变革进入一个非常重要的新的发展阶段，以解构和重建为基本特征。改革开放以来的治理变迁路线图非常清晰，就是从一元治理到多元治理，从集权到分权，从人治到法治，从管制政府到服务政府。
中国治理体系变革的成功，主要源于变革的起点，我们是从经济改革开始，经济生活的根本性变化是过去40多年中国治理变迁最深刻的根源。同时，也因为经济的成功发展，带动了整个中国经济、社会、政治各个方面治理体系的进步和变化。这是我们中国治理体系变革一个非常重要的成功经验，也为世界提供了一种中国的治理模式。
从政府的角度来看，政府是治理体系变革的最重要主体。新中国成立后，中国政府经过了从革命型政府到建设型政府，再到公共服务型政府的一个变化过程。革命型政府和建设型政府总体都适应了时代要求，回应并满足了民众需求，促进了中国社会的发展，尤其是改革开放以来中国政府发展经济取得的成就，堪称人类奇迹。然而，作为建设型或者发展型政府，改变单一的依靠政府的GDP主义来发展经济的模式，是我们治理体系变革的一个重要的基点。所以就有了一种新的政府治理体系的架构选择，也是现在我们着力要打造和建设的公共服务型政府。公共服务型政府是一种全新的现代政府模式，有四大特征：政府是面向大众的服务机构，政府资源主要在公共产品和公共服务领域配置，主要职能和作用是为社会提供公共产品与公共服务；政府职责的基本目标是实现社会正义和保障社会公正；政府是为市场主体和全社会服务的公共管理者和公共服务者，具体方式是协商、契约和参与；政府权力只是社会治理主体中的一个，作为“有限政府”管自己该管的事情，与非政府组织、企业等社会治理主体一道构成一个“扁平结构”的社会权力网络。这些就是新中国治理体系形成、变革与发展的基本脉络。（文字整理/赵光菊）
